Mecanismos Alternativos de
Solución de Controversias en la justicia administrativa: el diálogo
institucional como puente entre la ciudadanía y la administración pública
Tradicionalmente, el derecho
administrativo se ha desarrollado dentro de un esquema predominantemente
adversarial. Cuando surgía un conflicto entre la administración pública y un
ciudadano, el camino parecía prácticamente inevitable: agotar el procedimiento
administrativo, interponer los recursos previstos en sede administrativa y, en
su caso, acudir al juicio contencioso administrativo ante los tribunales para
eventualmente llegar al juicio de amparo. El sistema estaba diseñado para
resolver las controversias mediante decisiones unilaterales de la autoridad o a
través de resoluciones jurisdiccionales.
Este modelo ha sido útil, lo es
hoy y seguirá siendo indispensable. El control jurisdiccional de la legalidad
administrativa es uno de las columnas del Estado de Derecho. Sin tribunales
capaces de revisar los actos de la administración pública, el principio de
legalidad correría el riesgo de convertirse en una simple aspiración retórica.
Sin embargo, la evolución de los
sistemas de justicia —no sólo en México, sino en distintas partes del mundo— ha
mostrado algo que durante mucho tiempo parecía improbable: no todos los
conflictos entre la administración pública y los ciudadanos necesitan terminar
necesariamente en un litigio.
Con frecuencia, detrás de una
controversia administrativa existen desacuerdos que pueden encontrar una
solución razonable a través del diálogo institucional. En esos casos, la
justicia no surge de la imposición de una decisión por parte de un tercero, sino
del entendimiento que las propias partes logran construir. Para ello resultan
fundamentales ciertas herramientas básicas del diálogo: escuchar con atención,
comunicar con claridad, reconocer la posición del otro y mantener un trato
respetuoso. Cuando las instituciones generan espacios donde las personas se
sienten escuchadas y tratadas con consideración, la legitimidad de las
decisiones públicas suele fortalecerse de manera natural.
Durante mucho tiempo esta idea
fue vista como algo ajeno al derecho administrativo. El derecho público se
construyó históricamente sobre la base de la supremacía de la autoridad y la
unilateralidad del acto administrativo. No obstante, el desarrollo contemporáneo
de los sistemas jurídicos ha comenzado a abrir paso a una comprensión más
flexible de los conflictos administrativos, una que reconoce que la forma en
que las instituciones se relacionan con las personas también influye en la
percepción de justicia y en la confianza hacia el Estado.
En México, este proceso tiene un
punto de partida normativo claro en el artículo 17 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece que las leyes deberán prever
mecanismos alternativos de solución de controversias. Esta disposición no sólo
reconoce la legitimidad constitucional de estos instrumentos, sino que además
impone al legislador el deber de incorporarlos dentro del sistema jurídico como
parte del derecho de acceso a la justicia.
A partir de ese mandato
constitucional se expidió la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución
de Controversias, que establece las bases normativas para el desarrollo de
estos mecanismos en todo el país. La ley reconoce que la mediación, la conciliación
y otros métodos de resolución basados en el diálogo constituyen herramientas
valiosas para resolver conflictos jurídicos de manera más ágil y, en muchos
casos, más satisfactorias para las partes.
El diseño de estos mecanismos se
apoya en principios que buscan garantizar la confianza en el proceso. Entre
ellos destacan la voluntariedad, la confidencialidad, la imparcialidad, la
neutralidad del facilitador, la flexibilidad procedimental y la autonomía de la
voluntad. Se trata de principios orientados a asegurar que el diálogo se
desarrolle dentro de un entorno institucional confiable y respetuoso.
En esa misma línea normativa, el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa ha comenzado a construir un modelo
institucional propio de mecanismos alternativos. En ese contexto se concretó la
creación del Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de
Controversias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Este proceso
institucional se oficializó mediante el Acuerdo SS/9/2025 del Pleno General de
la Sala Superior, mediante el cual se expidió el Reglamento que regula su
funcionamiento. Posteriormente, mediante Acuerdo E/JGA/38/2025, la Junta de
Gobierno y Administración autorizó la formalización de la estructura
organizacional necesaria para su operación.
Como parte de este mismo proceso
institucional, y con fundamento en los artículos 119, 121 y séptimo transitorio
de la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, en
julio de 2025 se llevó a cabo la instalación del Consejo Nacional de Mecanismos
Alternativos de Solución de Controversias en Materia de Justicia
Administrativa, órgano destinado a favorecer la coordinación y homologación de
criterios entre el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y los tribunales
administrativos de las entidades federativas.
Finalmente, mediante Acuerdo
G/JGA/42/2025, la Junta de Gobierno y Administración determinó que el Centro
Público iniciara formalmente sus funciones el 1 de octubre de 2025, con sede en
la Ciudad de México. Con ello se abrió un nuevo espacio institucional orientado
a promover soluciones dialogadas entre los ciudadanos y la administración
pública dentro del marco de la legalidad.
El diseño de este centro parte de
una premisa clara: los mecanismos alternativos no sustituyen al juicio
contencioso administrativo. Tampoco pretenden desplazar la función
jurisdiccional del tribunal. El control judicial de los actos administrativos
sigue siendo una tarea esencial. Pero la justicia administrativa debe abrir
nuevos espacios para que las partes exploren la posibilidad de resolver sus
diferencias mediante acuerdos construidos a través del diálogo.
El reglamento del Centro prevé un
procedimiento que ofrece a las partes someter su controversia a un proceso de
mediación o conciliación. La solicitud puede presentarse por cualquiera de
ellas y, una vez admitida, se designa a un facilitador especializado encargado
de dirigir las sesiones basadas en el diálogo.
Cabe señalar que la función del
facilitador no es igual a la de los magistrados. Mientras los magistrados
resuelven la controversia mediante una sentencia fundada en derecho, el
facilitador dirige un proceso de comunicación entre las partes. Su tarea es propiciar
condiciones de confianza que permitan identificar los intereses en juego,
aclarar posiciones y explorar posibles alternativas de solución.
La neutralidad del facilitador es
uno de los elementos centrales del procedimiento. Su función no es imponer
soluciones ni sustituir la voluntad de las partes. Su papel es facilitar el
diálogo, el entendimiento, para que las propias partes puedan construir, dentro
del marco de la legalidad, un acuerdo viable.
Cuando ese acuerdo se alcanza,
puede formalizarse mediante el convenio correspondiente, el cual puede adquirir
efectos jurídicos vinculantes conforme al marco normativo aplicable.
Desde una perspectiva jurídica,
el desarrollo de estos mecanismos dentro del ámbito administrativo plantea
desafíos importantes. La actuación de la administración pública continúa sujeta
al principio de legalidad, lo que significa que muchas decisiones se encuentran
determinadas por normas imperativas que limitan el margen de negociación.
Por esa razón, no todas las
controversias administrativas son susceptibles de resolverse mediante
mecanismos alternativos. Existen materias que involucran potestades públicas
indisponibles o intereses colectivos que no pueden ser, al menos de momento, objeto
de negociación. Sin embargo, existe un amplio espacio para la construcción de
acuerdos en temas relacionados con la ejecución de resoluciones
administrativas, el cumplimiento de obligaciones o la regularización de
situaciones jurídicas complejas.
La experiencia comparada nos dice
que estos mecanismos son compatibles con el derecho público.
En Europa, la Directiva
2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo impulsó la mediación como
complemento al proceso judicial. Aunque se centra en materias civiles y
mercantiles, ello ha contribuido a la expansión de modelos de mediación en
distintas áreas, incluido el derecho administrativo.
En Canadá, diversos tribunales
administrativos han incorporado procedimientos de mediación dentro de sus
procesos. Un ejemplo es el Social Security Tribunal of Canada, cuyo
procedimiento prevé audiencias de resolución antes de que se dicte una decisión
formal, lo que permite a las partes explorar soluciones consensuadas.
En Francia, el Código de Justicia
Administrativa incorporó gradualmente mecanismos de mediación administrativa,
permitiendo que los tribunales apliquen mediación antes o durante el
procedimiento contencioso.
En Australia, donde estudié mi
doctorado, existe desde hace décadas un sistema de revisión administrativa que
incorporó mecanismos de resolución temprana de controversias. En tribunales
como el otrora Administrative Appeals Tribunal (Hoy, Administrative Review
Tribunal), una parte considerable de su carga de trabajo se resuelve, antes de
llegar a la audiencia final, mediante mediación, audiencias de resolución o
acuerdos alcanzados durante la gestión temprana del conflicto.
En México, este proceso apenas
comienza. La creación del Centro Público de Mecanismos Alternativos del
Tribunal Federal de Justicia Administrativa representa un paso relevante para
incorporar el diálogo dentro de la justicia administrativa.
Ahora bien, el potencial de estos
mecanismos no se limita al ámbito federal. Las entidades federativas deben
desarrollar modelos de mediación administrativa dentro de sus propios sistemas.
Los tribunales administrativos
locales, y las autoridades estatales y municipales, pueden encontrar en la
mediación y la conciliación herramientas útiles para gestionar conflictos de
manera más eficiente y menos confrontativa. Además, estos mecanismos contribuyen
a mejorar la calidad de la relación cotidiana entre las instituciones públicas
y los ciudadanos.
Pero la transformación no depende
exclusivamente de contar con un marco jurídico sólido. El verdadero cambio
tiene que ver con la forma en que entendemos la relación entre el Estado y los
ciudadanos. El reto es modificar la cultura del conflicto en nuestro país.
La justicia administrativa
requiere tribunales efectivos, juzgadores imparciales y técnicos, así como
procedimientos jurisdiccionales sólidos. Pero requiere también espacios de
diálogo institucional donde la autoridad y el ciudadano puedan apartarse de la
lógica legalcentrista y estrictamente adversarial del litigio.
Los mecanismos alternativos de
solución de controversias ofrecen ese espacio.
Tal vez una de las
transformaciones más relevantes que veremos en los próximos años en la justicia
administrativa no tenga que ver únicamente con reformas procesales o con nuevas
instituciones. Tiene que ver con algo más profundo: la capacidad del derecho
público para reconocer que, en ciertos casos, la solución más justa no es
necesariamente la que impone el tribunal, sino la que construyen las propias
partes a través del diálogo.
Porque, en ocasiones, la forma
más válida de justicia no surge de la sentencia, sino del acuerdo.